Организация управления покоренными странами и народами.

При взгляде на карту Средиземноморья в середине II в. до н.э. мало у кого возникает впечатление, что Рим к этому времени стал могучей мировой империей. В Западном Средиземноморье, кроме Италии с Цизальпинской Галлией и островами, владения Рима охватывают только Испанию (да и то не всю) и небольшую территорию в Северной Африке, в Восточном лишь южную часть Балканского полуострова.

Однако в других странах Средиземноморья, считавшихся суверенными государствами, проживавшие там римляне ощущали себя скорее хозяевами, чем гостями. Римские и италийские торговцы, банкиры и ростовщики, которых называли негоциаторами (букв. деловыми людьми), пользовались в этих государствах большей свободой и привилегиями, чем местные предприниматели. Правители этих стран, именовавшиеся друзьями и союзниками римского народа, ни одно серьезное политическое решение не осмеливались принять без согласия римских властей.

По мнению римлян, эти зависимые от Рима государства входили в состав Римской державы наряду с провинциями, поскольку на них также распространялось владычество римского народа (imperium populi Romani). Со временем это выражение стало использоваться для обозначения не только владычества, но и всей совокупности владений римского народа. Отсюда и ведет свое происхождение слово империя.

Таким образом, у Римской державы было два типа владений: провинции, то есть территории, аннексированные Римом и находившиеся под его прямым управлением, и зависимые государства, имевшие своих правителей, но неспособные проводить полностью самостоятельную политику.

Зависимые государства. Победоносные войны и римская дипломатия постепенно вели к распространению римской власти и влияния на все Средиземноморье. Подчинив очередную страну, римляне могли сделать ее своей провинцией. Это позволяло им распоряжаться всеми ее ресурсами, но одновременно требовало немалых сил и средств для организации ее эксплуатации, управления и военной защиты. Связанные с этим расходы могли превышать доходы от аннексированной территории. Поэтому римляне нередко предпочитали сохранить местную государственность, традиционную систему власти и управления и оставить во главе подчиненной страны зависимых от Рима правителей, обязанных, так же как и италийские союзники, в случае войны помогать Риму всеми своими ресурсами.

Зависимые от Рима государства подразделялись на дружественные царства и свободные города. Отношения между ними и Римом во многом определялись господствующей в нем идеологией благодеяний и ответных обязательств облагодетельствованного.

Если государство самим своим существованием либо же своей свободой и автономией было обязано Риму, как, например, Нумидийское царство в 201 г. до н.э., греческие полисы Балканского полуострова в 196 г. до н.э. или Птолемеевский Египет в 168 г. до н.э., то в ответ, согласно римским представлениям, оно должно было проявлять свою благодарность, оказывая Риму почтение, повиновение и различные услуги, так же как это делал вольноотпущенник по отношению к своему бывшему господину в благодарность за подаренную ему свободу.

Проявленная неблагодарность могла привести к потере свободы и автономии, как в случае со многими полисами Балканского полуострова в 146 г. до н.э. Правильное поведение зависимого государства по отношению к Риму постепенно вело к его все более глубокой интеграции с другими римскими владениями и в конечном счете к полному слиянию с ними, то есть также к утрате своей государственности.

Дружественные царства. Наибольшее значение из зависимых государств имели так называемые дружественные царства. После победы Рима в третьей Македонской войне все монархии Средиземноморья находились в зависимости от Рима. Даже законные правители этих государств могли править спокойно лишь в том случае, если римский сенат официально признал их царями, а также друзьями и союзниками римского народа.

В этом случае они обычно получали из Рима зримые символы (инсигнии) верховной власти золотую корону со скипетром из слоновой кости, курульное кресло и почетные одеяния высших римских магистратов. Наделение дружественного царя инсигниями верховной власти лишний раз подчеркивало, что его власть дана ему Римом и может быть отобрана назад, если он окажется недостоин этого дара.

Для того, чтобы добиться официального признания своего законного наследника сенатом, цари не скупились на дорогие подарки и даже прямые взятки самым влиятельным сенаторам, которых в Риме называли принцепсами, то есть первыми людьми в государстве.

С той же целью цари нередко отдавали наследников престола на воспитание в Рим, где под надзором римских властей те изучали латинский язык, римские обычаи и нравы, усваивали образ жизни римского аристократа, обзаводились полезными связями среди высшей римской знати.

Выросшие и вернувшиеся домой царевичи нередко больше походили на римлян, чем на своих соотечественников. Один из селевкидских царей, получивших римское воспитание, к удивлению своих подданных ходил по главной площади Антиохии в римском платье, пожимая руки всем встречным и уговаривая их проголосовать за него на ближайшем народном собрании.

Официально признанный Римом царь мог рассчитывать на римскую помощь в случае попытки восстания или государственного переворота, а также если его страна подверглась нападению извне и не могла сама себя защитить. Вместе с тем царь, который вел себя нелояльно по отношению к Риму или явно не справлялся со своими обязанностями, мог быть лишен власти и заменен кем-либо из членов своей династии. Подданным запрещалось бунтовать против признанного Римом царя, но они имели право жаловаться на него в Рим. Известны случаи отрешения царей от власти на основании этих жалоб.

Рим не требовал от дружественных царей уплаты налогов и податей и при нормальных обстоятельствах, как правило, не вмешивался во внутренние дела их государств. Но в своей внешней политике они должны были руководствоваться интересами Рима. Во время войны цари обязаны были помогать Риму всеми своими ресурсами и в первую очередь предоставлять войска в его распоряжение. Так, например, знаменитая нумидийская конница сражалась на стороне Рима в Африке, Македонии и Испании.

Так как дружественные царства находились обычно на границе подвластной Риму территории, они выполняли роль буферных государств, защищая римские провинции от нападения враждебных племен или держав. В одной из надписей они называются телохранителями Римской империи. Кроме того, они служили базой и плацдармом для римского наступления на еще непокоренных соседей. Дружественные цари могли также выступать в роли полезных посредников при переговорах Рима с независимыми странами и племенами.

С течением времени множество римских и италийских негоциаторов поселялось в дружественных царствах на постоянное жительство и вело там успешную деятельность, пользуясь формальными и неформальными привилегиями и покровительством властей. В некоторых из этих царств они со временем начинают играть активную роль в политической жизни, что еще больше углубляет их зависимость от Рима. Выступая в конце II в. до н.э. в сенате, один из нумидийских царей заявил, что считает себя только управляющим своей страной, а римлян ее истинными владыками.

Чтобы обеспечить себе и своим странам благожелательное отношение Рима, цари добивались дружбы и покровительства самых влиятельных римских политиков. Многие из них были клиентами могущественных аристократических родов. Так, например, нумидийские цари были клиентами рода Корнелиев Сципионов, оказывая из поколения в поколение всевозможные услуги членам этого рода и пользуясь в ответ защитой и протекцией с их стороны.

Кроме того, для решения как своих личных, так и политических проблем, цари нередко вынуждены были покупать с помощью дорогих подарков и громадных взяток расположение римских принцепсов. Из-за этого им приходилось обременять своих подданных новыми большими налогами или брать крупные суммы в долг у римских политиков и негоциаторов, разрешая им затем самим взыскивать эти деньги со своих подданных любыми средствами.

Это могло привести к разорению дружественного царства или восстанию против царя его же собственного народа, что шло во вред интересам Рима. Когда в конце II в. до н.э. римляне обратились за военной помощью к царю Вифинии, он заявил, что не может ее оказать, поскольку большинство его подданных продано в рабство римскими ростовщиками.

Римские власти пытались принимать меры против коррупции для защиты дружественных царств от разорения, но, как правило, без особого успеха, поскольку самые влиятельные представители этих властей всячески их саботировали.

Таким образом, взаимодействие Рима с дружественными царями объективно было в интересах обеих сторон, но в условиях господства римской олигархии оно вело, с одной стороны, к разложению римских правящих верхов, а, с другой к упадку дружественных царств и тем самым к ослаблению ценных римских союзников.

Провинции и свободные города. Провинциями римляне называли страны за пределами Италии, которые были лишены своей государственности и управлялись присылаемыми из Рима наместниками.

Территория провинций и все их ресурсы считалась по праву завоевания собственностью римского народа, поэтому провинциалы, продолжавшие пользоваться и распоряжаться своей землей, должны были платить за это налог Риму, называвшийся стипендий или трибут, а также и другие прямые и косвенные налоги. Кроме того, они обязаны были размещать у себя на постой римских воинов и должностных лиц, содержать наместников вместе с их свитой и во время войны служить во вспомогательных войсках римской армии. По словам Цицерона, провинции были как бы поместьями римского народа.

Вдобавок римляне отбирали у бывших владельцев (чаще всего у царей) и включали в состав общественного поля наиболее доходные виды собственности: рудники и самую плодородную землю. Их сдавали в аренду от имени государства как римским, так и местным негоциаторам.

Устанавливая в провинции свою власть, римляне стремились, так же как и в Италии, использовать в качестве своей опоры города и городскую знать богатых землевладельцев, контролирующих значительную часть местных ресурсов (главным из которых была пахотная земля) и одновременно органы городского самоуправления. Поддержка со стороны городской знати, обладавшей как экономической, так и политической властью над местным населением, могла обеспечить Риму, спокойное управление без особых хлопот и затрат. Разумеется, это было возможно только в передовых странах, где уже до прихода римлян имелась своя государственность и множество городов античного типа.

Именно такой страной была первая римская провинция Сицилия, на примере которой можно наглядно представить себе особенности римской системы управления.

В отличие от Италии римляне не выводили на территорию Сицилии, так же как и других провинций (кроме Цизальпинской Галлии), своих колоний, поскольку не хотели, чтобы многие тысячи римских и латинских граждан, составлявших главную силу римской армии, жили слишком далеко от Рима.

Однако и в провинциях римляне руководствовались принципом разделяй и властвуй, поэтому некоторые из провинциальных общин они объявили свободными городами. Их статус был таким же, как у дружественных царств. Они считались суверенными государствами, находящимися за пределами провинции, обладали полной автономией во внутренних делах, не платили Риму податей и налогов, но в военное время обязаны были предоставлять ему воинов и материальную помощь.

В свободных городах обычно поселялись римские негоциаторы и останавливались наместники провинций. Если между римлянами и гражданами союзных городов возникали какие-либо конфликты, то наместники нередко вмешивались и пытались разбирать эти дела в своем суде, хотя по общему правилу это входило в компетенцию местных судов. Чтобы не потерять свою автономию, свободным городам приходилось посылать посольства в сенат и добиваться с помощью своих патронов и подарков римским принцепсам подтверждения принадлежавших им прав. Те, кому не удавалось этого добиться, должны были мириться с их ограничением.

Но, даже являясь зависимыми и нередко притесняемыми союзниками, свободные города пользовались немалыми привилегиями по сравнению с другими провинциальными общинами и, чтобы не потерять их, старались всегда поддерживать римлян и быть их надежной опорой в провинции.

Восемь из 68 городов Сицилии римляне объявили свободными в награду за их поведение во время первой и второй Пунических войн. Это были те города, которые сразу перешли на сторону Рима и сохранили ему верность в самых тяжелых обстоятельствах Ганнибаловой войны. Римляне стремились показать всей Сицилии, что участь каждого зависит от его заслуг перед Римом.

Территория провинции была разделена между остальными так называемыми податными городами, так что органы городского самоуправления отвечали за руководство городом и его округой. Города Сицилии сохранили свое гражданство, законы (при условии, что они не противоречили римским нормам) и свои традиционные органы власти и управления, хотя их компетенция была ограничена властью наместника. В нормальных условиях наместник, как правило, не вмешивался в повседневную деятельность местных властей, если только они сами его об этом не просили.

Со временем в Сицилии, так же как и других римских провинциях, появилось провинциальное собрание, куда входили представители всех городов провинции. Оно могло обращаться от имени провинции к наместнику или в сенат со своими жалобами и просьбами и выносить решения о воздании божественных почестей хорошим наместникам или о возбуждении судебного преследования в Риме плохих по окончании срока их полномочий. С помощью провинциального собрания наместник мог доводить до сведения населения провинции свои приказы и распоряжения римских властей.

Чтобы облегчить городам переход под новую власть, римляне старались по мере возможности сохранить в провинции старые привычные порядки. Сицилийцы платили им те же самые налоги и точно таким же образом, как это было при старых правителях карфагенянах в Западной Сицилии и царе Гиероне II в Восточной. Главным из налогов была десятина десятая доля всей продукции земледелия: хлеба, вина, оливкового масла и фруктов.

Налоги собирали через откупщиков, которых называли публиканами (от publicum государственное имущество). Ими могли быть как местные богачи, так и римские либо италийские негоциаторы. На организованном в провинции аукционе право сбора того или иного налога продавалось на очередные пять лет той компании публиканов, которая обещала заплатить самую высокую цену. Государству тем самым были гарантированы стабильные налоговые поступления, независимо от величины урожая и без особых хлопот с его стороны.

Затем публиканы собирали налог с землевладельцев с помощью своих служащих и местных городских властей. Они брали один процент урожая в свою пользу и десять в пользу государства. Из полученной продукции они отдавали государству то, что были должны, а оставшуюся часть забирали себе. Если из-за недородов они собирали меньше обещанного государству, то разницу выплачивали из своих средств. Несколько недородов подряд могли разорить компанию публиканов, а несколько особенно хороших урожаев обогатить.

Если учесть, что у Птолемеев и Селевкидов налог с земли превышал 30% урожая, то 11%, платившихся сицилийцами, можно считать очень умеренным налогом. Однако публиканы, печально знаменитые своей алчностью и неразборчивостью в средствах, обычно стремились всякими правдами и неправдами взять с землевладельцев гораздо больше положенного по закону, а если те не могли выплатить все, что с них требовали, им приходилось брать у публиканов деньги в долг под огромные проценты. Неоплатные должники теряли в провинциях не только свое имущество, но и свободу.

Римские юристы в своих сочинениях прямо заявляют, что публиканы это те же разбойники. Единственную управу на публиканов можно было найти в суде римского наместника, но это было очень непросто.

Наместники провинций. Наместниками Сицилии были римские магистраты. Они управляли провинцией в течение года, а в исключительных случаях двух лет. Так же, как и другие высшие магистраты, наместники обладали империем, то есть всей полнотой военной, судебной и административной власти. Поскольку Сицилия была спокойной мирной провинцией, расположенной в самом центре римских владений, там не было необходимости держать легионы. Однако наместники в случае какой-либо опасности могли созывать ополчение из граждан провинциальных городов.

Основной задачей наместника было сохранение в провинции мира и покоя и надзор за уплатой налогов и податей в римскую казну, а главным видом деятельности судопроизводство. Наместник вершил суд по тяжким уголовным преступлениям, особенно жестоко карая разбойников и зачинщиков общественных беспорядков. Он, кроме того, разбирал судебные споры по имущественным делам между публиканами и налогоплательщиками, а также между жившими в провинции римскими гражданами и между различными провинциальными городами.

Резиденцией наместника был царский дворец в Сиракузах, однако значительное время он проводил в разъездах по провинции, устраивая судебные сессии в крупных городах, где жило особенно много римлян, составлявших конвенты, то есть собрания римских граждан. Со временем конвентами стали называть центры судебных округов, куда во время пребывания там наместника собирались для разбора своих дел жители соседних общин.

Для выполнения своих функций наместник располагал вспомогательным персоналом, который назывался когортой претора. В эту когорту входили отобранные самим наместником помощники из числа его родственников, друзей, клиентов и рабов.

Единственным независимым от наместника должностным лицом был его квестор, ведавший всеми государственными доходами и расходами в провинции. Квестор, как римский магистрат, получал свои полномочия не от наместника, а от выбравшего его на эту должность народного собрания. Однако, по римским представлениям, отношения наместника и квестора уподоблялись отношениям отца и сына.

Следующим звеном управления провинцией были местные городские власти и прежде всего выборные городские магистраты, которым помогали городские рабы, а также их собственные друзья, родственники и рабы.

Таким образом, управление провинцией на всех уровнях было построено по полисным принципам: в нем полностью отсутствовали профессиональные государственные чиновники.

Поскольку наместник и его помощники из когорты претора были в провинции пришлыми людьми и плохо ориентировались в местных условиях, они во многом зависели от помощи и сотрудничества со стороны городской знати, которая в свою очередь была заинтересована в дружеских отношениях с наместником и его приближенными.

Во время путешествий по провинции и судебных сессий в конвентах наместник и члены его свиты пользовались гостеприимством самых богатых и влиятельных граждан крупных городов, пировали с ними и принимали от них подарки, которые принято было дарить гостям. Между ними завязывались неформальные дружеские отношения, позволявшие легче наладить взаимовыгодное сотрудничество. В ответ на помощь и подарки друзья и гостеприимцы наместника могли рассчитывать на всевозможные услуги с его стороны как в провинции, так и в Риме.

Гораздо сложнее была работа наместника, если в своей провинции ему приходилось иметь дело не столько с городами, сколько с племенами. Особенности такой провинции можно рассмотреть на примере Ближней Испании. За исключением побережья с несколькими городами, вся провинция была заселена воинственными племенами. У римлян долгое время не было ясного представления о том, где именно проходят границы их провинции, какие именно народы ее населяют и какие налоги и подати с них следует брать.

В течение многих десятилетий римляне не могли ввести в провинции регулярные поземельные налоги. Поскольку в распоряжении наместников были крупные военные силы, они брали с племен такую дань, какую им удавалось собрать. Сбор налогов напоминал скорее военные реквизиции.

На протяжении почти столетия в провинции не удавалось установить длительный мир. Бесконечные войны и восстания заставляли постоянно держать в Испании крупное войско, отвлекая необходимые силы и средства от других театров военных действий.

Наладить стабильное взаимовыгодное сотрудничество с племенной знатью оказалось неизмеримо сложнее, чем с городской. Деятельность наместников Испании была связана не столько с судом и администрацией, сколько с войнами и дипломатией.