Особенно примечательно, что правитель аннексированной территории — «новой федеральной земли» — заключал договор не с хеттским царем, а со «страной хеттов». Прежде чем царь утверждал договор, он порой подолгу совещался со своими советниками. Очевидно, что у хеттов — опять же впервые в истории — возобладала идея верховенства государства над фигурой конкретного правителя. Царь не правит страной, а служит ей — таков очевидный смысл этого юридического оборота.

После сказанного уже не вызывает удивления, что первая известная нам конституция также появилась в стране хеттов. Именно этим словом — «конституция» — можно назвать указ царя Телепину, реформировавший систему передачи власти в стране, детально описавший действующие органы управления и четко разграничивший их полномочия. Сделано это было для того, чтобы избежать братоубийственной розни среди хеттов, прежде ослаблявшей их.

«Теперь кровопролитие стало обычным в царской семье... Теперь боги и люди объявили: «Смотри же! В Хатгусе кровопролитие стало обычным». Теперь я, Телепину, созвал тулию в Хаттусе. С настоящего времени никто не сделает вреда члену [царской] семьи и не ударит его кинжалом».

Тогда на смену прежним распрям пришло время единения, что во многом подготовило скорый расцвет Хеттской державы.

Разделение власти было таким:

а) царь, чья фигура стала символом единения страны и чья власть во многом сохраняла сакральный характер;

б) тулия (совет старейшин), куда входили братья и сыновья царя; они исполняли обязанности министров, были советниками царя, командовали армией, управляли городами и областями страны;

в) панкус (собрание воинов). Его историю достаточно убедительно воссоздал российский хеттолог В. В. Иванов. Первоначально панкус представлял собой лишь собрание членов рода, но постепенно состав его расширился. В период Древнего царства (1650— 1500 гг. до н. э.) в это собрание входили как высшие сановники (родственники и свойственники царя), так и воины (то есть часть свободного населения).

Власть в стране хеттов принадлежала всему царскому роду, а не одному лишь монарху. Члены панкуса занимали ключевые посты в управлении страной. Царь был primus inter pares, первым среди равных — среди собрания воинов. Именно на заседаниях панкуса решались основные вопросы управления страной. «Правители присоединенных федеральных земель, — отмечает Франк Штарке, — были равноправными членами этого собрания».

Если прибегнуть к современной терминологии, то панкус был своего рода «Верховным советом», впрочем, избранным отнюдь не на демократической основе.

Царь являлся своего рода «пожизненным президентом Хеттской державы». Члены панкуса несли ответственность за надлежащее исполнение своих обязанностей. Они — как и высшие должностные лица государства, как и сам царь — могли быть осуждены «Верховным советом» и отставлены от должности «за служебное несоответствие». Таким образом, панкус был еще и своего рода древнейшим «конституционным судом». В случае чьих-либо провинностей — например, преступных речей или прегрешений перед божеством — царь испрашивал мнение панкуса, прежде чем судить преступника. Это же собрание решало в спорном случае вопросы престолонаследия. Царь предлагал на обсуждение панкуса возможную кандидатуру преемника, и не всегда собрание соглашалось с мнением царя.

Панкус напоминал германский тинг — архаическое народное собрание,' избиравшее предводителя (царя). Подобный институт был в то время совершенно неизвестен на Древнем Востоке. «По сравнению с соседними восточными странами, — писал немецкий историк Иоганн Леман, — подобный совет выглядел прямо-таки демократическим органом».

Разграничение полномочий, предложенное царем Телепину, успешно прошло проверку временем и сохранялось в Хеттской державе в течение последующих трехсот лет — вплоть до ее падения. Однако вопрос о функциях панкуса в период Нового царства (1400— 1200 гг. до н. э.) остается открытым. Приведем мнение В. Г. Ардзинбы: «В период Нового царства термин панкус не встречается в исторических, политических и юридических документах... Панкус продолжал фигурировать в новохеттский период лишь в религиозных текстах, обозначая совокупность участвовавших в обряде». Возможно, замечал Оливер Герни, «что сфера деятельности панкуса сузилась, перестала охватывать важные дела по мере того, как царство стабилизировалось».

Современные исследователи подчас задаются также вопросом: «Не является ли термин панкус синонимом слова тулия?» Мы знаем совершенно точно, что совет старейшин (тулия) функционировал у хеттов вплоть до падения Хеттского царства и представлял собой «царский совет» — собрание ближайших доверенных лиц царя, решавшее основные вопросы управления страной. В любом случае надлежит отметить, что Хеттское царство так и не превратилось в обычную для Востока абсолютную монархию — в восточную деспотию, а осталось своего рода «демократической страной» — в той мере, в какой это было возможно в Бронзовом веке.

Становление системы управления у хеттов — одна из самых сложных проблем хеттологии. Почему же хетты были так не похожи на окружавшие их народы? «Увы, мы не знаем пока, как сформировались идеи управления государством, характерные для хеттов. Они словно изначально были присущи им. Возможно, — полагает Ева Канцик-Киршбаум, — все дело в том, что хетты буквально, как губка, впитывали различные идеи у народов, с которыми соприкасались. Они обладали невероятной способностью заимствовать чужие идеи, усваивать и развивать их».